La FDIC et l’OCC ont du mal à satisfaire les parties prenantes avec les directives d’examen des fusions


Gruenberg Hsu
Martin Gruenberg, président de la Federal Deposit Insurance Corp., au centre, et Michael Hsu, directeur par intérim du Bureau du contrôleur de la monnaie, à droite, arrivent pour une audience de surveillance du House Financial Services Committee le 15 mai. La FDIC et l’OCC ont ont reçu des commentaires sur leurs lignes directrices respectives en matière d’examen des fusions bancaires, mais les commentaires reflètent des points de vue divergents sur les objectifs visés par les révisions.

Actualités Bloomberg

WASHINGTON — Les révisions apportées par la Federal Deposit Insurance Corp. et le Bureau du contrôleur de la monnaie à leurs directives respectives en matière d’examen des fusions bancaires ont suscité des critiques et des éloges de la part de parties prenantes aux opinions radicalement divergentes sur ce que les examens des fusions sont censés promouvoir ou empêcher.

Jeremy Kress, professeur de droit des affaires à l’Université du Michigan et ancien avocat de la Réserve fédérale, a écrit une lettre de commentaires en faveur de l’examen approfondi de la proposition de la FDIC par rapport à celui proposé par l’OCC, car cela donnerait aux régulateurs une plus grande liberté pour empêcher des fusions qui entraînent des niveaux de concurrence défavorables pour les consommateurs.

« Les fusions bancaires ne sont pas en soi répréhensibles », écrit-il. « Certaines fusions, notamment entre petites banques communautaires, peuvent être socialement bénéfiques. [statement of policy] est généralement bien conçu pour signaler les propositions de fusion qui présentent le plus grand risque de préjudice sociétal pour un examen plus approfondi tout en permettant aux fusions irréprochables de continuer à recevoir une approbation rapide.

Kress a déclaré que la proposition de la FDIC exige à juste titre que les banques prouvent par l’affirmative que leur consolidation servira mieux leurs communautés, soumet automatiquement les fusions qui aboutiraient à une institution de plus de 100 milliards de dollars d’actifs à un examen plus minutieux et s’appuie moins sur l’indice Herfindahl-Hirschman que sur une analyse holistique. évaluation d’une transaction. L’HHI mesure la concentration du marché et est utilisé pour évaluer les effets concurrentiels des fusions. Mais les experts du secteur et les décideurs politiques ont fait valoir que le HHI est obsolète pour les fusions bancaires parce que il se concentre étroitement sur les marchés de dépôt locaux et ne tient pas compte du contexte plus large et plus moderne de la concurrence bancaire, y compris la montée en puissance des services bancaires numériques et des institutions financières non bancaires.

Mais les opposants à la proposition de la FDIC soutiennent que les normes vagues présentées par l’agence pourraient entraver les fusions bénéfiques et rendre plus difficile pour les banques les plus fortes d’acquérir des banques plus faibles. Sheila Bair et Thomas Hoenig – respectivement anciens président et vice-président de la FDIC – ont déclaré dans une lettre de commentaires que la proposition allait au-delà de l’intention initiale de la Bank Merger Act, qui, selon eux, exige uniquement que les agences empêchent les monopoles ou les effets substantiellement anticoncurrentiels.

Les anciens régulateurs soutiennent que cela donne à la FDIC trop de pouvoir discrétionnaire pour bloquer des transactions pour des raisons peu claires. Ils notent également que les plus grandes entreprises existantes ont atteint une telle taille grâce aux normes actuelles plus strictes, ce qui signifie qu’un contrôle plus strict pourrait empêcher d’autres entreprises de devenir grandes et complexes.

« [Banks] ceux qui cherchent à atteindre une taille similaire par le biais d’une fusion devraient être tenus de respecter les normes de concurrence, financières et de service actuellement en vigueur, mais ils ne devraient pas être soumis à des normes plus élevées que celles qui s’appliquent aux entreprises d’importance systémique. [banks] déjà en activité », ont-ils écrit. « Agir autrement conduirait à un système bancaire à deux niveaux dans lequel les plus grands sont protégés des nouveaux entrants et autorisés à croître toujours plus et à devenir d’importance systémique tandis que le deuxième niveau est empêché de rivaliser à un niveau plus élevé. niveau. »

La Bank Merger Act de 1960 exige que le principal régulateur fédéral supervisant l’institution résultant d’une fusion donne son approbation à la transaction. Selon la loi, la FDIC est tenue de prendre en compte tout effet sur la concurrence, les perspectives futures des institutions, la conformité en matière de blanchiment d’argent, les besoins de la communauté et la stabilité financière lors de l’évaluation de chaque fusion.

La FDIC a publié pour la dernière fois la déclaration de politique sur les opérations de fusion bancaire pour commentaires en 1997 et l’a ensuite révisée en 2002 et 2008. Les lignes directrices de l’OCC n’ont pas été mises à jour depuis 1996.

Le Bank Policy Institute – une association professionnelle qui représente les plus grandes banques américaines – a exhorté la FDIC à retirer la proposition en raison du pouvoir étendu que les lignes directrices conféreraient à l’agence. Les entités qui fusionnent en vertu de la loi devraient uniquement répondre aux besoins de la communauté, plutôt que de les améliorer, a déclaré BPI, ajoutant que la proposition de la FDIC visant à examiner les fusions qui créent des entités avec plus de 100 milliards de dollars d’actifs pourrait effectivement limiter la croissance et l’innovation au sein du secteur bancaire.

« De nombreuses parties de la déclaration de politique proposée contredisent une politique saine, et certaines parties dépassent l’autorité statutaire de la FDIC », ont-ils écrit. « L’effet serait significatif, car ni les acquéreurs potentiels ni les cibles n’entameraient le processus coûteux et risqué d’annonce d’une transaction et de demande d’approbation réglementaire si un régulateur doté d’un pouvoir d’approbation avait publié une déclaration de politique indiquant qu’une désapprobation était probable ou même une possibilité significative. « .

En tant qu’organismes de réglementation prudentielle fédéraux, la FDIC et l’OCC travaillent souvent main dans la main avec des objectifs similaires, mais ont tendance à travailler avec des banques aux profils très différents. L’OCC réglemente les institutions à charte nationale, ce qui signifie qu’elle joue un rôle central dans l’approbation des fusions des ou par les plus grandes banques, y compris l’acquisition en cours de Discover par Capital One. La FDIC, quant à elle, supervise les banques à charte d’État qui ne sont pas membres de la Réserve fédérale, ce qui signifie que les fusions qu’elle examine tendent à impliquer des institutions plus petites.

Le sénateur Sherrod Brown, démocrate de l’Ohio, président du comité sénatorial des banques, a également exhorté l’OCC à renforcer ses processus d’examen des fusions bancaires, affirmant que les fusions impliquant de grandes institutions devraient automatiquement déclencher un examen plus approfondi. Brown a cité le projet d’acquisition de Discover par Capital One comme exemple de la raison pour laquelle la proposition actuelle d’OCC doit être renforcée. D’autres démocrates comme la sénatrice Elizabeth Warren, démocrate du Mass., ont a critiqué les régulateurs – en particulier l’OCC – pour avoir été trop permissifs dans l’approbation des fusions bancaires dans le passé.

La proposition de l’OCC a suscité moins de critiques de la part du secteur bancaire que celle de la FDIC. Hu Benton, vice-président senior et conseiller politique de l’American Bankers Association, a déclaré dans une lettre au CCO concernant la proposition que l’ABA soutient l’objectif de l’OCC d’accroître la transparence et de mettre à jour les lignes directrices en matière d’évaluation, mais a demandé à l’OCC d’apporter certains ajustements.

L’ABA s’est dite préoccupée par les révisions proposées par l’OCC qui élimineraient une clause autorisant l’approbation automatique d’une demande de fusion 15 jours après la clôture de la période de commentaires, à moins que l’OCC ne retire manuellement le dépôt du processus accéléré.

« L’ABA exhorte l’OCC à conserver ces procédures pour éviter d’imposer des charges réglementaires inutiles sans justification et sans amélioration matérielle pour répondre aux exigences. [Bank Merger Act’s] objectifs statutaires », ont-ils écrit. « Les récentes déclarations des dirigeants des agences bancaires et d’autres porte-parole politiques de haut niveau laissent sceptique quant au fait que de nombreuses candidatures qui seraient admissibles dans le cadre des procédures rationalisées actuelles seront approuvées dans le même délai de 15 jours après la clôture des commentaires. »

Contrôleur par intérim de la monnaie Michael Hsu annoncé précédemment que l’OCC supprimerait la dispositionaffirmant que les fusions bancaires nécessitent que l’OCC prenne une décision positive.

Mais les partisans d’un contrôle accru des fusions bancaires ont critiqué la proposition de l’OCC, la jugeant ne pas en faire assez pour empêcher les fusions bancaires préjudiciables.

Dans sa lettre de commentaires, le groupe de défense des consommateurs Public Citizen a soutenu la proposition de l’OCC d’inclure la stabilité financière comme considération dans les examens des fusions, mais a demandé des mesures supplémentaires pour évaluer le risque systémique. Ils ont souligné que l’intérêt public devrait jouer un rôle plus important dans l’évaluation des fusions, en préconisant des audiences publiques pour les grandes fusions – ils ont suggéré celles dépassant 100 milliards de dollars – et une présomption contre l’intérêt public à moins que cela ne soit clairement démontré.

« Les dirigeants recherchent des fusions pour accroître leurs profits, et cela peut se faire en réduisant les coûts ou en augmentant les prix au détriment du bien public », écrivent-ils. « L’OCC ne devrait pas approuver une fusion dans laquelle l’agence elle-même ne peut pas énumérer les avantages publics (au lieu de réitérer les promesses des institutions). »

Kress a également déclaré que les révisions de l’OCC ne feraient que codifier les pratiques actuelles de l’agence, qui, selon lui, ne vont pas assez loin.

« La règle proposée semble simplement codifier le cadre de fusion bancaire existant – et excessivement laxiste – de l’OCC, qui a permis de nombreuses fusions problématiques au cours des deux dernières années seulement », a-t-il déclaré. « Le contrôleur par intérim Hsu a voté pour la déclaration de politique proposée par la FDIC en tant que membre du conseil d’administration de la FDIC. [and] J’exhorte fortement l’OCC à modifier sa règle proposée pour qu’elle ressemble davantage à la déclaration de politique proposée par la FDIC.

By Helen Reid

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