L’importance de l’indépendance de la banque centrale | CEA

L’administration Biden-Harris a constamment souligné l’importance d’une banque centrale indépendante. Étant donné que cette question a été soulevée dans divers contextes, le CEA a pensé que c’était le bon moment pour expliquer ce qu’est l’indépendance de la banque centrale (CBI) et pourquoi elle est si importante.

Une banque centrale indépendante est celle qui peut mener sa politique monétaire sans ingérence politique. Un facteur distinctif important est que les organes directeurs (généralement les législatures nationales) dictent légitimement les objectifs ou les mandats des banques centrales, qui, dans le cas des États-Unis, visent un emploi maximal et une stabilité des prix. Mais la CBI exige que les activités opérationnelles de la Réserve fédérale pour remplir son double mandat se déroulent sans pression ni interférence politique.

La recherche, la théorie et les données probantes révèlent toutes que la capacité d’une banque centrale à mener une politique monétaire sans ingérence politique est un élément essentiel de sa capacité à contrôler l’inflation. Ce résultat étant largement compris, presque toutes les économies avancées et de nombreux pays en développement sont désormais gouvernés par des banques centrales indépendantes dont les organes directeurs décident de la politique monétaire sans apport politique, sans approbation ou sans crainte de représailles.[1]

Indépendance de la banque centrale et attentes en matière d’inflation

Au cours de la période inflationniste des années 1970 et du début des années 1980, les anticipations d’inflation à long terme sont devenues désancrées, ce qui signifie qu’elles ont augmenté de manière persistante, rendant ainsi la tâche de la Fed consistant à contenir l’inflation beaucoup plus difficile. La figure 1 montre que les anticipations d’inflation ont augmenté avec l’inflation dans les années 1970 et ont persisté jusqu’au début des années 1980. En revanche, à partir des années 2000 environ, les attentes étaient bien ancrées. En d’autres termes, ils ont été relativement insensibles aux fluctuations de l’inflation et sont restés proches de l’objectif d’inflation de la Fed.[2]

Lorsque l’inflation a de nouveau grimpé ces dernières années en raison de la pandémie et des chocs qui ont suivi sur les chaînes d’approvisionnement mondiales, les anticipations d’inflation sont restées ancrées. Comme l’a montré le CEA dans une analyse récente, la normalisation de la chaîne d’approvisionnement a joué un rôle important dans la désinflation significative présentée à la fin du graphique. Mais la durabilité de l’ancrage a également joué un rôle et a rendu la tâche de la Fed consistant à ramener l’inflation à la baisse moins pénible qu’elle n’aurait pu l’être sur le plan économique.

La crédibilité d’une banque centrale est renforcée par son indépendance et cette crédibilité est également essentielle au maintien d’attentes ancrées à long terme. Lorsque la crédibilité est minée par l’influence politique, les individus, les entreprises et ceux qui fixent les prix sont moins susceptibles de croire à l’engagement de la banque centrale de réduire l’inflation, ce qui peut à son tour entraîner une hausse de l’inflation.[3] Ben Bernanke, ancien président de la Fed, explique : « Une banque centrale soumise à des influences politiques à court terme ne serait probablement pas crédible lorsqu’elle promettait une faible inflation, car le public reconnaîtrait le risque que les décideurs monétaires soient poussés à poursuivre des politiques expansionnistes à court terme qui serait incompatible avec la stabilité des prix à long terme.

Indépendance de la banque centrale et incohérence temporelle

La référence de Bernanke aux influences à court terme est liée à un autre problème que la BCI résout : le problème de l’incohérence temporelle, né du fait que les politiques des banques centrales fonctionnent sur une période considérablement plus longue que les politiques motivées par des considérations politiques. Une banque centrale non indépendante peut faire face à des pressions politiques pour relancer rapidement l’économie pour des raisons politiques, comme lorsque le président Nixon a fait pression sur Arthur Burns, alors président de la Fed, pour qu’il mette en place une économie favorable à temps pour l’élection présidentielle de 1972. Mais la politique monétaire met plus de temps (souvent appelé « décalages longs et variables ») pour produire l’impact escompté. La CBI donne à la Fed la protection dont elle a besoin pour mettre en œuvre sa politique sur des horizons plus longs, sans réagir aux pressions politiques à court terme.[4]

L’indépendance de la banque centrale sépare la politique monétaire de la politique budgétaire et protège ainsi les dirigeants politiques de la tentation d’éroder la valeur de la dette publique par l’inflation. Pendant la Seconde Guerre mondiale, par exemple, la Réserve fédérale a fixé les rendements du Trésor à des niveaux plus bas pour contribuer à réduire le coût du financement de la guerre. Après la guerre, entre 1946 et 1947, l’inflation s’est envolée jusqu’à 17 pour cent et la Fed a cherché à retrouver son indépendance pour maîtriser l’inflation. Cependant, au sein du pouvoir exécutif, le président Truman et le secrétaire au Trésor John Snyder ont tenté de maintenir un taux d’intérêt plus faible afin de maintenir à un niveau inférieur les coûts de la dette de guerre. Le désaccord a finalement été résolu avec l’accord entre le Trésor et la Réserve fédérale de 1951, qui a rétabli la capacité de la Fed à fixer indépendamment les taux d’intérêt.

L’évolution de l’indépendance des banques centrales

Un mouvement mondial vers l’indépendance des banques centrales a pris forme à la suite des pics d’inflation des années 1970 et 1980. Aux États-Unis, le Congrès a officiellement établi le mandat de la Réserve fédérale consistant à garantir le plein emploi et la stabilité des prix et a pris des mesures pour la protéger de toute ingérence politique par le biais de la Loi sur la réforme de la Réserve fédérale de 1977. D’autres pays ont emboîté le pas. La Banque d’Angleterre et la Banque du Japon ont obtenu leur indépendance en 1997. La Banque centrale européenne a été créée en tant que banque centrale indépendante en 1998, remplaçant les banques centrales nationales des économies européennes, dont certaines étaient soumises à divers degrés d’influence politique. La figure 2 montre que les CBI sont devenues beaucoup plus répandues dans les économies avancées.

Des données empiriques montrent que l’évolution vers l’indépendance des banques centrales a coïncidé avec une baisse à long terme de l’inflation dans les économies avancées et correspond à des attentes à long terme bien ancrées.[5] En raison de ces avantages macroéconomiques, les gouvernements du monde entier continuent d’accroître l’indépendance des banques centrales : une étude de 370 réformes des banques centrales de 1923 à 2023 révèle un engagement mondial renouvelé en faveur de l’indépendance des banques centrales depuis 2016.

Nous, au sein de l’administration Biden, sommes très motivés par cette histoire et continuerons à apporter notre soutien indéfectible à la CBI. L’histoire ne pourrait être plus claire quant aux conséquences inflationnistes durables et dommageables de l’ignorance de cette leçon ou de l’annulation des progrès durement acquis au cours du dernier demi-siècle.

[1] Voir, entre autres, Alesina et Summers (1993) ; Cukierman, Webb et Neyapti (1992) ; Garriga et Rodriguez (2023) ; et Unsal, Papageorgiou et Garbers (2022). Voir Adrian, Khan et Nemard (2024) pour une discussion sur les mesures CBI.

[2] Bien entendu, les attentes bien ancrées et les politiques de la Réserve fédérale n’ont probablement pas été la seule force qui a maintenu la volatilité de l’inflation à un niveau bas entre le milieu des années 1980 et jusqu’en 2007, période connue sous le nom de Grande modération. D’autres facteurs, tels que des chocs macroéconomiques relativement mineurs, ont probablement également joué un rôle (Bernanke 2004).

[3] Voir l’annexe pour une brève revue de la littérature étayant cette affirmation.

[4] Voir, par exemple, Crowe et Meade (2007) ; Kydland et Prescott (1977) ; et Barro et Gordon (1983).

[5] Parkin et Bade (1978) ont été les premiers à identifier une relation transversale négative entre l’indépendance de la banque centrale et l’inflation au sein d’un groupe sélectionné d’économies avancées. Les articles canoniques sur ce sujet rédigés par Cukierman, Webb et Neyapti (1992) et Alesina et Summers (1993) ont encore renforcé ces résultats en utilisant des échantillons plus larges. Des études plus récentes ont exploité la variation des mesures de l’indépendance des banques centrales au fil du temps pour identifier la relation temporelle entre les changements dans l’indépendance des banques centrales et l’inflation. Dans un échantillon de 96 pays en développement entre 1980 et 2014, Garriga et Rodriguez (2023) ont constaté que l’augmentation de l’indépendance des banques centrales était associée à une moindre volatilité des prix. Unsal et Papageorgiou (2022) ont étudié un échantillon de 50 pays de 2007 à 2021 et montrent que de bons scores en matière d’indépendance des banques centrales ont contribué à maintenir les attentes d’inflation à un niveau bas.