La disparition du double système bancaire

Le tribunal de district du Wyoming a annoncé une décision importante vendredi 29 mars. Bien qu’apparemment mystérieuse, la question concernait le refus de la demande de Custodia Bank d’ouvrir un compte à la Réserve fédérale. Un tel compte, appelé « compte principal », est détenu par toutes les banques commerciales et certaines autres institutions de dépôt aux États-Unis.

Pourquoi est-ce important ? Un compte principal permet à une institution financière d’effectuer des virements directs vers et depuis d’autres banques. L’alternative consiste à utiliser un compte dans une institution disposant d’un compte principal et à payer les frais de transfert. Cela place l’institution sans compte principal dans une situation désavantageuse sur le plan concurrentiel. Pire encore, avoir un compte dans une autre institution relève bien entendu de la discrétion de l’autre banque et indirectement du régulateur de l’autre banque.

Une partie de l’objectif de Custodia Bank, Inc. est de fournir des services bancaires aux sociétés de crypto-actifs. Ces entreprises ont rencontré des difficultés pour établir et maintenir des comptes de dépôt. Les régulateurs bancaires fédéraux ont explicitement déclaré en février 2023 que « les organismes bancaires ne sont ni interdits ni découragés de fournir des services bancaires à des clients de toute classe ou type spécifique, comme le permettent la loi ou la réglementation ». Cela dit, ils ont ensuite suggéré que le risque de liquidité d’une banque associé aux dépôts des sociétés de crypto-actifs est extraordinaire parce que ces comptes de dépôt peut être plus volatils que les dépôts bancaires classiques. Par conséquent, la gestion des risques d’une banque doit permettre des retraits rapides par les sociétés de crypto-actifs. Il convient de noter que Custodia propose d’être une banque à réserve à 100 %, il n’y a donc aucun problème d’impossibilité de rembourser les dépôts. Dans d’autres contextes, il a été suggéré que la collaboration avec des sociétés de crypto-actifs pourrait également être associée à des « risques de réputation » amorphes pour les banques. En mai 2024 Rapport de surveillance et de réglementation, la Réserve fédérale affirme que les risques opérationnels associés aux fintech sont une priorité de surveillance de la Fed pour les banques communautaires et régionales. Pour le moins, il est peu probable que cette priorité encourage les banques à nouer des relations commerciales avec des sociétés de technologie financière.

Beaucoup (dont le cabinet d’avocats Davis Polk) ont conclu que les régulateurs bancaires font qu’il est difficile pour les sociétés de crypto-actifs d’avoir des comptes de dépôt aux États-Unis. Les preuves empiriques sérieuses sont rares. Cela dit, les entreprises impliquées dans les crypto-monnaies se plaignent fréquemment de la rupture de leurs relations bancaires, un exemple récent étant une société de paiement Bitcoin, Étincelle lumineuse.

La décision de la Cour fédérale concernant Custodia concernait des requêtes en jugement sommaire concernant la demande de Custodia. Custodia, la Banque fédérale de réserve de Kansas City et le Conseil des gouverneurs du Système fédéral de réserve ont déposé des requêtes en jugement sommaire. La principale question était de savoir si une banque de réserve fédérale avait le pouvoir discrétionnaire de refuser un compte principal, même si la question se posait également de savoir si la banque de réserve fédérale et le conseil d’administration avaient suivi les procédures correctes. Le tribunal de district a décidé que les banques de réserve fédérales avaient le pouvoir discrétionnaire de refuser l’ouverture d’un compte principal, même aux banques à charte d’État. Il s’agit avant tout d’une question juridique, et je ne suis pas avocat, mais il est peu probable que le dernier mot ait été dit.

Entre autres choses, un amendement à la loi sur la Réserve fédérale proposé par le sénateur Pat Toomey (PA-R) a joué un rôle non négligeable dans la décision. La disposition oblige la Réserve fédérale à maintenir une base de données de toutes les institutions disposant de comptes principaux et de toutes les entreprises qui ont postulé, y compris les candidatures rejetées et en attente. Dans un mémoire d’amicus curiae, l’ancien sénateur Tommey a nié que l’amendement visait à donner à la Réserve fédérale la permission de rejeter les demandes, l’interprétation donnée à l’amendement par la Réserve fédérale et le tribunal de district. Il savait simplement que certaines demandes récentes étaient en attente et pourraient être refusées.

En fin de compte, la question se résume à savoir si une banque à charte d’État qui remplit les exigences légales pour un compte principal peut se voir refuser l’ouverture d’un compte principal par la Réserve fédérale.

Aux États-Unis, les banques peuvent obtenir leurs chartes auprès du gouvernement fédéral ou du régulateur bancaire de l’État où elles ont leur siège. Le Bureau du contrôleur de la monnaie affrète les banques nationales et les 50 régulateurs bancaires d’État affrètent les banques d’État. Ce système est appelé « système bancaire dual » et existe depuis la création des banques nationales dans les années 1860.

Le système bancaire dual a bien servi les États-Unis. Disposant de deux options pour obtenir une charte bancaire, il est difficile pour les régulateurs de devenir trop restrictifs dans l’octroi d’une charte, ou d’accorder des chartes uniquement aux candidats privilégiés. Parfois, et la décision du tribunal de district le suggère d’ailleurs, on prétend que les deux sources de chartes pourraient donner lieu à un « nivellement par le bas » de la réglementation. La littérature académique ne trouve aucun support pour cette possibilité.

Au lieu de cela, les recherches indiquent que le système bancaire dual a contribué à l’innovation parce que parfois différents régulateurs parviennent à des conclusions différentes sur le caractère risqué des activités. Par exemple, certains États ont introduit une assurance-dépôts pour les banques bien avant le gouvernement fédéral. En tant que société fédérale d’assurance-dépôts Un bref historique de l’assurance-dépôts aux États-Unis déclare : « Les principes de base du système fédéral d’assurance-dépôts ont été développés dans ces [proposed national] projets de loi et dans l’expérience des différents États qui ont adopté des programmes d’assurance.

Si la Réserve fédérale peut refuser l’ouverture d’un compte principal à toutes les banques nouvellement agréées, elle devient alors effectivement le régulateur déterminant si une banque d’État non assurée nouvellement agréée peut commencer ses activités. Il n’y aura que peu ou pas de différence entre une charte fédérale et une charte d’État ; les banques nationales et les banques d’État seront effectivement soumises aux mêmes restrictions pour créer une nouvelle banque. C’est la fin du système bancaire dual.

Par conséquent, une banque innovante dans un État permissif aura très, très difficile d’expérimenter des structures ou des stratégies bancaires qui ne sont pas autorisées par la Fed, car cela signifierait qu’elle ne pourrait pas acquérir de compte principal. Par conséquent, il leur sera difficile, voire impossible, de rivaliser avec succès avec les banques disposant de comptes principaux. En conséquence, la Réserve fédérale deviendra effectivement une autorité d’affrètement des banques d’État. Les chartes des banques d’État deviendront un détail trivial et sans intérêt sur le secteur bancaire aux États-Unis.

Cette décision du tribunal de district ne sera probablement pas le dernier mot dans cette affaire. Custodia prend des mesures préliminaires pour faire appel. Le résultat final aura des effets substantiels sur le développement futur du système financier américain.

Remarque : à l’invitation du Bitcoin Policy Institute, l’auteur a contribué à un mémoire d’amicus curiae pour l’affaire Custodia qui a été soumis par la Blockchain Association et des spécialistes du système de paiement.

Gerald P. Dwyer

Gerald P. Dwyer est professeur et chercheur BB&T à l’Université de Clemson. De 1997 à 2012, il a été directeur du Centre pour l’innovation et la stabilité financières et vice-président de la Federal Reserve Bank d’Atlanta. Les recherches de Dwyer ont été publiées dans des revues économiques et financières de premier plan, ainsi que dans des publications des banques fédérales de réserve d’Atlanta et de St. Louis. Il siège aux comités de rédaction du Journal of Financial Stability, Economic Inquiry et Finance Research Letters. Il est un ancien président et membre du comité exécutif de l’Association of Private Enterprise Education. Il est également membre fondateur de la Society for Nonlinear Dynamics and Econometrics, une organisation pour laquelle il a été président et trésorier.

Dwyer a obtenu son doctorat. Il a un doctorat en économie à l’Université de Chicago, une maîtrise en économie à l’Université du Tennessee et un BBA en commerce, gouvernement et société à l’Université de Washington.

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